A AUTONOMIA DOS MUNICÍPIOS
O art. 18 da Constituição Federal diz o seguinte: “A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Município, todos autônomos, nos termos desta Constituição”.
É esta autonomia administrativa e política que forma o pacto federativo, sem julgo de um ente por outro ente.
É necessário que se faça uma reflexão com fundamento nos princípios constitucionais, sobre a Autonomia dos Municípios. A medida que se aprofunda nesta análise, observa-se que a autonomia financeira existe e é possível, basta que a busque com vontade política.
O Título VI, Capítulo I, da Constituição Federal, define o Sistema Tributário Nacional, criando as competências da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, para instituir os seus respectivos tributos, além de estabelecer critérios para a Repartição das Receitas Tributárias.
Nos termos dos artigos 145, 149-A e 156 todos da carta Magna, os Municípios poderão instituir os seguintes tributos:
I – Imposto sobre:
- a propriedade predial e territorial urbana;
- transmissão “inter vivos”, a qualquer título, por ato oneroso, de bens imóveis;
- serviços de qualquer natureza, não compreendidos no art. 155, II, definidos em lei complementar;
II – Taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos à sua disposição;
III – contribuição de melhoria, decorrente de obras públicas;
IV – contribuição para custeio do serviço de iluminação pública.
Já os artigos 158 e 159, da Constituição Federal, tratam da Repartição das Receitas Tributárias, pertencendo aos Municípios:
I – o produto da arrecadação do Imposto da União sobre a renda e proventos de qualquer natureza, incidente na fonte sobre rendimentos pagos, a qualquer título, por eles, suas autarquias e pelas fundações que instituírem e mantiverem;
II – cinqüenta por cento do produto da arrecadação do imposto da União sobre a propriedade territorial rural, relativamente aos imóveis neles situados, cabendo a totalidade na hipótese da opção a que se refere o art. 153, § 4º, III;
III – cinqüenta por cento do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre a propriedade de veículos automotores licenciados em seus territórios;
IV – vinte e cinco por cento do produto de arrecadação do imposto do Estado sobre operações relativas à circulação de mercadorias.
V – vinte e dois inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação dos Municípios, do produto da arrecadação dos impostos sobre a renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados;
VI – um por cento ao Fundo de Participação dos Municípios, do produto da arrecadação dos impostos sobre a renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados, que será entregue no primeiro decêndio do mês de dezembro de cada ano;
VII – vinte e cinco por cento a serem transferido pelo Estado do montante recebido:
- do produto da arrecadação do imposto sobre produtos industrializados (inciso II do artigo 159);
- do produto da arrecadação da contribuição de intervenção no domínio econômico (inciso II do artigo 159).
Os Municípios participam ainda (§ 4º do art. 212) dos Programas Federais suplementares de alimentação e assistência à saúde previstos no art. 208, VII (atendimento ao educando, no ensino fundamental, através de programas suplementares de material didático-escolar, transporte, alimentação e assistência à saúde), bem como, nos termos do § 5º do art. 212, da contribuição social do salário-educação, recolhida pelas empresas, na forma da lei.
Além disso, tanto o Governo Federal como o Governo Estadual criaram programas em seus respectivos orçamentos anuais, a serem executados em convênio com os Municípios (área de assistência social, saúde, educação, esporte, infra-estrutura e outros), bem como, permitem emendas orçamentárias de parlamentares (Deputados Estaduais, Deputados Federais e Senadores) em benefício dos Municípios.
Na visão dos constituintes que aprovaram a Constituição Federal, as autorizações constantes da Lei Maior são suficientes para manter a autonomia dos entes federados, conforme previsto em seu artigo 18 já mencionado.
A União, de há muito, vem tomando medidas duras e necessárias ao cumprimento pelos seus contribuintes, de suas obrigações tributárias. Estruturou-se tanto fisicamente como tecnicamente para este fim. Utiliza-se da moderna tecnologia da informação e, hoje, além de arrecadar mais a cada mês, mantém um controle inteligente sobre os seus contribuintes. Pode-se dizer que temos uma liberdade vigiada pela Receita do Brasil. Tudo que fazemos (abrir e movimentar conta bancária; fazer aplicações financeiras; contratar empréstimos e financiamentos; comprar a prazo; utilizar-se de cartões de crédito, etc.) é imediatamente conhecido pelos controladores de tributos da União. Desta forma, embora ainda haja sonegação fiscal, esta está ficando a cada dia mais difícil e bem mais arriscada.
Os Estados e o Distrito Federal, da mesma forma, estão a cada dia mais estruturados e competentes na exigência do cumprimento de obrigações tributárias. Posso afirmar que embora haja muito ainda a ser feito, o uso da tecnologia da informação tem propiciado aos Estados uma melhor arrecadação e um controle mais eficiente de seus principais contribuintes. Os Estados, sem dúvida, necessitam encontrar uma solução para eliminar a “guerra fiscal”, fator que vem dificultando o aumento da receita, no presente.
E os Municípios, estão cumprindo o seu dever de casa? Com raras exceções, posso afirmar que não. Neste ponto é que se pode medir a melhor ou a pior autonomia administrativa do Município; a receita local faz a diferença.
Nada menos que 97,18% dos municípios brasileiros são ineficientes na arrecadação de impostos. É o que mostra estudo da Escola de Economia de São Paulo, da Fundação Getúlio Vargas, realizado em um universo de 3.359 municípios. Desse total, apenas 95 cidades (2,82%) foram classificadas como eficientes na gestão tributária.
Os municípios não se estruturaram para instituir, lançar e cobrar os seus tributos. Há Prefeitos, e não poucos, que temem lançar os tributos de competência municipal, alegam conhecer todo mundo da cidade e por isso, tem dificuldades políticas para cobrar. Ora, em todos os municípios, a receita gerada pela cobrança do IPTU teria que ser suficiente para custear as despesas com a limpeza urbana; a conservação das vias públicas, asfaltadas ou não; a manutenção das praças e jardins e outras atividades que assegurassem o valor dos imóveis urbanos. Caso a receita do IPTU não cubra tais despesas, isso é prova que não houve uma adequação do tributo com a autonomia do município. Quando criado pelo Alvará Imperial de 27 de junho de 1808, o IPTU tinha o nome de “Décima Urbana” e significava que os proprietários de imóveis urbanos tinham que recolher, anualmente, 10% (dez por cento) do valor do imóvel, para a Coroa. Hoje, difícil encontrar um IPTU com alíquota superior a 1% (um por cento). Falta planejamento, falta participação popular, falta diálogo.
Entretanto, não é só o IPTU que não é bem trabalhado, o Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza – ISS é, sem dúvida, o principal tributo dos Municípios e a sua arrecadação, onde é trabalhado, tem crescimento de até 100% ao ano.
Os outros tributos como o ITBI, as taxas e as Contribuições de Melhoria e de Iluminação Pública, bem trabalhadas, também trazem excelentes recursos para os Municípios.
É interessante salientar que a população não se opõe a participar da administração municipal, pagando os seus tributos. O pagamento de tributos é a melhor forma de participar do governo. A população pode até priorizar o emprego dos tributos municipais arrecadados. Há falta de ação mais firmemente voltada para politizar a gestão pública, aumentando o grau de modernização das administrações municipais, com ganhos em agilidade e eficiência da comunicação dos serviços prestados à população. É necessário permitir que os cidadãos possam acompanhar a gestão pública em todos os seus aspectos. As demandas sociais podem impulsionar avanço no equilíbrio fiscal, proporcionando arrecadações maiores. Sem receita o gestor municipal ficará sempre no mesmismo, ou seja, cuidando como pode da educação, da saúde, da limpeza da cidade e mais nada. Com mais receita o Governo Municipal pode executar outros projetos de forma a melhorar a economia do Município; criando novas oportunidades de emprego e renda; não só melhorando a infra-estrutura urbana e rural, como apoiando as iniciativas de cooperativas e associações de produção de bens e serviços. O bom Gestor Municipal é aquele que consegue desenvolver economicamente o Município, criando melhores condições de vida e de bem estar para a população. É necessário um bom trabalho de “Parcerias”. O Governo Municipal deve buscar parcerias com empresários, com agricultores, pecuaristas, com a população de um modo geral, de forma a gerar novos empreendimentos no Município. O Gestor Municipal deve reunir com os proprietários rurais, com os comerciantes, industriais, mineradores e estudar formas de ampliar os negócios no Município; deve procurar junto às entidades representativas da agricultura, da pecuária, da indústria, parceiros novos que tenham interesse em investir no Município e manter sempre atualizado um perfil sócio-econômico das potencialidades do Município. Divulgar o Município e suas riquezas. Os investimentos novos além de trazer emprego e renda, trazem também receita para o Município.
Há, no entanto, alguns empecilhos que se não existissem faria aumentar o número de municípios que trabalhariam mais corretamente ou com maior eficiência a sua receita local. O principal empecilho é sem dúvida a FALTA DE VONTADE POLÍTICA DO GESTOR MUNICIPAL, como já analisado anteriormente. Um outro empecilho sério é a ausência de uma fiscalização externa, voltada para a receita. Não só a Câmara Municipal, como também o Tribunal de Contas são omissos quanto à obrigação dos gestores municipais de cumprir a Lei de Responsabilidade Fiscal referente à Receita.
Há casos inclusive em que as Câmaras Municipais, em um desrespeito à autonomia político-administrativa do Município, deixam de aprovar projetos que instituem ou atualizam tributos. É o caso em muitos municípios, da Contribuição para o custeio da Iluminação Pública.
Ressalvo, no entanto, um ato do Tribunal de Contas que, em parte, o redime de suas omissões: A Decisão Plenária nº 014/06, de 20 de setembro de 2006.
A partir desta decisão, o Tribunal reconheceu a legitimidade dos contratos de risco celebrados pelos Municípios Goianos, com o objetivo de recuperação de créditos, aumento de receita ou diminuição de despesa, seja no âmbito administrativo ou judicial.
Hoje, o Município poderá ter todos os requisitos necessários para o aumento de sua receita, sem ter que utilizar de seus atuais recursos. O Município só vai pagar pelos serviços técnicos especializados se houver “êxito”, ou seja, se entrar dinheiro novo nos cofres municipais com o incremento da receita. Para isso, as Empresas só necessitam de uma decisão: A vontade política do Prefeito de querer melhorar a receita do Município. As demais medidas necessárias a Empresa executa:
- Treina pessoal; atualiza a legislação; elabora cadastros; faz planta de valores; implanta sistemas de processamento de dados; organiza de forma moderna a gestão tributária do Município.
Como a maioria dos Municípios ainda não assumiu, de forma eficiente, a arrecadação de seus tributos, a divisão do “Bolo Tributário” da Federação continua bastante desigual: A União com aproximadamente 57%, os Estados com 27% e os Municípios com 16% de seu total.
Concluindo: A Autonomia político-administrativa de cada Município pode ser medida pela maior ou menor responsabilidade fiscal de seu gestor.